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关于盐城法院非法吸收公众存款犯罪案件情况的调研
盐城市中级人民法院刑二庭课题组*
  发布时间:2020-05-11 16:06:35 打印 字号: | |

非法吸收公众存款犯罪案件(以下简称“非吸”案件)一直是经济犯罪案件中的重要类型。一方面,该类案件数量较多,从近三年的数据来看,“非吸”案件占据了经济犯罪案件收案总数的三成左右。另一方面,该类案件审理难度较大,容易出现工作瑕疵和疏漏。近三年盐城中院审理的二审“非吸”案件中,有28.9%的案件被发回重审或改判。为摸清盐城法院“非吸”案件审理状况,梳理主要特点,挖掘形成原因,探讨制约该类案件审判质效的司法问题,并为有效治理非法吸收公众存款违法犯罪活动提供可行建议,课题组对近三年全市基层法院审理的一审“非吸”案件进行专项调研,现形成调研报告如下:

一、案件总体情况概述

图1:“非吸”案件与破坏社会主义市场经济秩序案件结案数对比图

图2:近三年全市基层法院审结“非吸”案件数量对比图

2016年至2018年,全市基层法院共计审结“非吸”案件212件,各年度结案数分别为78件、77件和57件,各年度审结该类案件数总体呈逐年下降趋势。各地对比分析,射阳、阜宁、亭湖、滨海法院审结的案件较多,大丰、建湖、开发区法院审结的案件较少。近三年审结的“非吸”案件占同期破坏社会主义市场经济秩序罪案件的比例分别为30.2%25.4%25.2%

图3:近三年全市基层法院审结“非吸”案件涉案金额分布图

图4:近三年全市基层法院审结“非吸”案件涉案金额对比图

近三年审结的“非吸”案件中,涉案金额在100-500万元之间的案件占比为51.4%;其次为500万元以上案件,占比为32.1%50万元以下的案件较少,占比仅有5.2%。在100-500万元档次中,射阳、阜宁、亭湖法院审结的“非吸”案件最多。

图5:近三年全市基层法院审结“非吸”案件受害人人数分布图

 

图6:近三年全市基层法院审结“非吸”案件受害人数量对比图

近三年审结的一审“非吸”案件,受害人在50人以下的有89件;受害人在50-100人之间的,有44件;受害人在100人以上的,有79件。从各法院审结案件看,受害人人数在50-100人和100人以上的“非吸”案件中,射阳法院审结数量最多,50人以下的非吸案件中,阜宁法院审结数量最多。

二、案件主要特点梳理

(一)“乡土色彩”浓厚

盐城地区“非吸”案件发生地以乡镇、农村为主,受害人多是镇村居民,与外地出现的利用APP、新颖概念进行的“非吸”活动有较大差异。我市该类案件中,多数犯罪分子都是利用农产品专业合作社、投资公司、私营企业等名义,以高利息、高回报、低风险为诱饵,向当地镇村基层群众吸收存款。部分基层干部、教师等受利益蛊惑,利用自身影响力和人脉关系协助、参与甚至积极组织“非吸”活动。受害人大多不熟悉国家金融法规政策,风险意识、法律意识淡薄,理财能力相对欠缺,被所谓“高利”诱惑,盲目参与“非吸”活动。

(二)办案难度较大

“非吸”犯罪活动潜伏期长,隐蔽性强,一般都经历宣传造势、募集资金、还本付息、最后崩盘等环节。调研中发现,作案持续时间最短2年,最长达12年。该类犯罪多数都是通过民间借贷形式实施,大多数案件都是在资金链断裂、存款无法按时兑付、受害人报案后才浮现出来,案件潜伏期长。由于犯罪活动历时久远,受害人有进有退,涉案资料常有灭失,公安机关无法及时调取完整的账册、凭证、电子数据,同时由于此类案件涉及面广,公安机关难以对所有被害人进行调查谈话,收集固定证据,导致案件证据不完整。

(三)追赃效果不佳

从实际效果看,该类案件最终实际追赃到位率不高,受害人损失难以有效挽回。2018年以来开展的非法集资陈案处置工作,盐城法院合计有非法集资陈案147件,共计成功处置陈案仅10件。究其原因,一方面是因为侦查工作不到位,该类案件侦查机关的精力多集中在定罪量刑的证据收集,对被告人财产的调查取证和涉案财产查封、冻结工作投入偏少,往往导致损失追回工作难以开展。另一方面是因为此类案件覆盖范围广,受害人众多,赃款分配方案如何确定,受害人如何认定等成为棘手问题,即使追到赃款、赃物,变现后的发还分配工作也是一项浩大的工程,一旦处理不慎易引发多方不满。

(四)案件影响恶劣

“非吸”案件中被告人作案的最终目的或是自用、或是投资、或是高利放贷,在资金链面临断裂时,会采取扩大吸储面、“拆东墙补西墙”等手段,虚构资金周转需要、企业扩大生产等理由,大量吸收资金用于支付前期的各种借款和高额利息,至案发时大多已不能进行本金兑付。“非吸”案件一旦案发,犯罪数额往往较大,调研中发现有案件涉案金额甚至过亿,如响水法院审理的葛某案,向社会不特定对象1226人次非法吸收公众存款合计1.02亿元,截止案发前仍有234名群众3377万元存款尚未兑付。该类案件一旦案发,容易滋生绑架、暴力逼债等其他违法犯罪行为,酿成群体性事件,给社会稳定带来巨大压力。

三、“非吸”形成原因分析

(一)相关职能部门监管缺位

“非吸”活动的形成和蔓延并非在朝夕之间, “非吸”违法犯罪行为并非完全隐蔽,很多时候已完全公开化,相关违法犯罪活动多发生在当地公安机关、市场监管部门、乡镇街道行政机关、基层自治组织可见范围内,相关单位绝无可能完全不知晓。但有关部门未能完全依法履行职责,放任“非吸”活动坐大成势,甚至一些案件中有基层村居干部、乡镇公务员等群体的积极参与推动。对于投资公司、担保公司、农民资金互助合作社等易涉“非吸”活动的主体,在审批时往往只是进行形式审查,缺乏对其实际能力、业务资质的审查,在“非吸”活动开展过程中,客观上存在“九龙治水、各自为政”问题,本应形成的共同监管实际上无人监管,如税务部门对涉“非吸”企业正常收税、市场监管部门未能及时发现经营异常、广告监管部门未能及时发现违法宣传活动等。

(二)基层融资理财渠道相对缺乏

盐城地区乡镇的银行机构普遍较少,基本上以农商银行为主,对中小企业无法进行严格的贷款资格审查,为了解决迫在眉睫的资金困难,一些民营企业以高息向当地群众吸收存款,成为非法吸收公众存款的重要资金需求方。一些社会人员和机构,看到资金借贷活动中的利润,利用自身资源,大量非法吸收存款再向急需资金的个人或企业高利放贷,赚取利差。而基层普通群众手头有闲钱,受趋利心理影响,传统的储蓄吸引力已下降,但对于诸如股票、基金、期货、房地产等投资理财活动缺少必要的知识和信息,不愿也不敢进行投资,出于对“非吸”组织者、参与者的信任,同时被“高利”所吸引,往往选择将资金投入“非吸”活动。

(三)受害人法律知识与风险意识缺失

很多“非吸”活动的受害者理财经验较少、能力学识不足,缺少基本的法律常识,不能有效区分非法资金运作和合法借贷;一些受害者兼具“加害者”身份,一方面自己在一段时间、一个环节内是“非吸”活动的受害者,另一方面自己又对“非吸”活动的开展、扩大负有一定的责任。很多受害人求利心切,存在从众心理,一味相信“快速致富”,被虚构的“钱景”蒙蔽了双眼,对显而易见的风险置之不顾,盲目将资金借予不可靠的个人或组织。很多“非吸”参与者心理扭曲,认为不报案可能会挽回损失,甚至将自身损失归咎于公安机关依法打击“非吸”犯罪。“非吸”犯罪行为暴露后,不少参与人为了自身利益,帮助隐瞒犯罪行为,要求犯罪分子继续吸收存款用于清偿自身债务。不少参与人即使意识到“非吸”活动已经涉嫌犯罪,仍然恐吓、蛊惑其他受害人不要配合侦查和诉讼。

四、相关法律问题探讨

为规范包括“非吸”案件在内的非法集资案件的法律适用,最高法院联合有关部门制定了一系列指导文件,如《关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(以下简称解释)、《关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》(以下简称适用意见)《关于办理非法集资刑事案件若干问题的意见》(以下简称意见)。从此次调研来看,目前对于“非吸”案件审理,仍然存在着一些模糊认识。调研组对这些问题进行了总结,在部门法官会议上进行了讨论,尝试作出初步分析解答。

(一)实际吸收金额的计算问题

1.若“非吸”行为人初期只是在亲友范围内借款,没有扩大到社会上,之后才转化为向不特定对象吸收存款,如何认定被告人非法吸收公众存款的金额?

《意见》中规定了三种情形下向亲友或单位内部人员吸收的资金应当计入犯罪数额。对该问题的把握,最根本的标准是以行为人是否具有非法吸收公众存款的故意进行认定。如果行为人确实仅出于普通借贷的目的向亲友借款,所借款项不应计入“非吸”金额;如果其是出于非法吸收公众存款的犯罪故意,即使是向亲友所借款项,也应计入“非吸”金额。至于该犯罪故意的认定,按照《意见》的规定,应根据行为人的职业经历、专业背景、培训经历、本人过往违法犯罪情况以及吸收资金方式、宣传推广、合同资料、业务流程等证据,结合其供述,进行综合判断。

2.一些案件中,非法吸收的公众存款和其他名目款项如“投资款”等,如何区分?

此问题的判断,应区分款项的形式与实质,根据案件证据准确认定款项的真实性质。只要是非法吸收公众存款,无论其名目如何,归根结底行为人对于出借人负有还本付息义务。因此,对于名为“投资款”,但所谓“投资人”实际上并不承担通常投资行为所应承担的亏损风险,而是到期以“利润”“分红”“提成”等名义实现还本付息的款项,其实质上就是非法吸收的公众存款,依法应计入实际吸收金额中。

(二)“不特定对象”的认定问题

3.有些“非吸”案件中,行为人只向少数熟人借贷,这些人与被告人具有真实亲友关系,这些熟人又向其他多数人进行融资行为,此时能否认定“不特定对象”的存在?

《解释》设定了三个构成非法吸收公众存款的入罪标准:吸存金额、存款对象数量、损失金额,不特定对象的认定数量影响刑事责任的追究。《解释》第一条第二款中指出,“未向社会公开宣传,在亲友或者单位内部针对特定对象吸收资金的,不属于非法吸收或者变相吸收公众存款。”虽然有观点对“不特定对象”概念提出了质疑,但现有法律规范条件下“非吸”案件的司法实践不能脱离该概念。

对于“不特定对象”的认定应当考量对象是否具有封闭性,因此在单纯地向亲友及特定对象吸收资金的行为中,不存在“不特定对象”,但如果所谓的“亲友”系因开展“非吸”活动而形成,则当然应当认定为“不特定对象”。需要强调的是,现实中的“非吸”案件中,一方面,绝少有行为人仅单纯地向少数熟人借贷;另一方面,绝少有行为人对亲友向不特定对象吸收资金而不知。

(三)民刑交叉问题

4.“非吸”活动由众多借贷活动构成,具体到单独的借贷合同,其法律效力如何?

《最高人民法院公报》案例认为,“民间借贷涉嫌或构成非法吸收公众存款罪,合同一方当事人可能被追究刑事责任的,并不当然影响民间借贷合同的效力”。[1]也有观点认为,非法吸收公众存款案件中涉单个民间借贷合同应当认定无效为宜。[2]我们认为,对于合同效力的审查,应当严格按照据以认定合同效力的法律进行。刑法之所以规制“非吸”活动,目的在于维护正常的金融活动秩序,防范失去控制的集资活动危害金融稳定,而不是为了禁止正常的民间借贷活动。如果单个民间借贷合同当事人之间确有真实借贷意思且并不存在导致合同无效情形,就不应动辄以其属于“非吸”活动为由而认定其为无效。同时,对于涉嫌“非吸”活动的民间借贷,应当加大审查力度,做好甄别工作,审查有无违反法律、行政法规的强制性规定、有无以合法形式掩盖非法目的等导致合同无效的情形,如果确有导致合同无效的事由,自当依法认定合同无效。

5.由于“非吸”违法犯罪活动是一个长期的过程,部分“非吸”活动引发的纠纷已经作为民事案件处理,甚至相应的民事裁判已经履行或者部分履行。在此情形下,如何与正在办理的“非吸”刑事案件做好协调?

如前所述,“非吸”活动由众多民间借贷组成,并非其中所有民间借贷一律当然无效,而且即使被认定为无效,借款人对于出借人也仍负有返还借款的义务,从这一点出发,考虑到生效判决的既判力,对于法院已经作为民事案件处理的纠纷,该部分事实不应再作为刑事案件处理。否则将会引发更大矛盾,损耗司法公信力。

但是,在这类民事案件进入执行程序后,应当和刑事案件做好处置结果上的统一协调。按照《适用意见》的规定,“人民法院在审理民事案件或者执行过程中,发现有非法集资犯罪嫌疑的,应当裁定驳回起诉或者中止执行,并及时将有关材料移送公安机关或者检察机关。”故此时应考虑案件实际情况,不能片面将生效民事判决予以执行,而应将有关材料移送公安机关或者检察机关,待刑事案件的全部事实审判完毕后,再将民事案件和刑事案件统一执行和分配,以防产生不同案件最终处理相差甚远的局面。

(四)财产处置问题

6.一些案件中,侦查阶段公安机关对于涉案财物处理不当,致使丧失最佳的查实与追赃时机;检察机关认为其只需负责审查起诉即可,追缴赃款赃物非自身责任,相应的监督职责没有真正履行;审判阶段,由于法院自身力量有限,赃款赃物范围难以查实,判决时表述往往只能粗略笼统“责令退赔违法所得”等等,如何改变这一局面?。

解决这一问题的根本出路在于明确各部门责任、细化各阶段任务。特别是公安机关应做好第一道工序,在第一时间抓住有利时机,及时查明涉案财物内容、数量、来源、去向等情况,依法办理查封、扣押、冻结手续,制作详单细账。检察机关应当认真做好审查起诉工作,将涉案财产的状况作为重要审查内容,凡发现涉案财产侦查工作不到位、不细致的,应依法要求公安机关补充侦查。法院应建立完善部门间工作沟通交流机制,及时提醒和建议公安机关做好涉案财产侦查工作,在审理过程中应注意查明财产情况,并在判决时通过编制表格附件等方式明确涉案财产执行内容。执行过程中,要积极争取有关部门的支持配合,及时对涉案财产进行清理、变现、归集、清退、分配。

五、“非吸”活动治理建议

一是宣传工作要深入基层。扩大宣传场所,拓宽宣传渠道,丰富宣传形式,积极利用乡镇村居办公中心、金融机构服务大厅、各类交易市场等人员较多、信息流畅的公共场所,充分借助网格化社会治理的资源条件,通过设置横幅标语、摆放宣传展板、发放传单画册、发布典型案例等多种形式宣传国家法律政策,揭露“非吸”活动的欺骗性、危害性、违法性,教育群众自觉远离包括“非吸”在内的各类非法集资活动,增强基层群众的理性理财意识和风险防范意识。要特别加强对退休人员、农村留守人员等易受害群体的宣传教育,帮助其提高辨别“非吸”活动的意识和能力。

二是日常监管要提高质量。其一,强化监管部门的协同性。“非吸”违法犯罪活动高发地区的行政机关应设立协调机构,明确牵头部门,由较高层级的领导同志负责组织开展本地区的“非吸”总体监管工作,整合各有关部门和机构的力量与资源。要有具体任务分工,明确各部门和机构的监管责任。其二,把握监管对象的指向性。对资金合作社、投资公司、担保公司等经常涉及“非吸”案件的“高风险”企业形式,要加强设立审查力度。对前述商事组织和本地经常参与民间借贷活动的职业放贷人、吸储员、代办员等重点人群,要及时梳理制作监管对象名录,采取措施控制其资金活动规模和范围,一旦发现违规违法迹象,及时介入。其三,注重监管措施的前瞻性。坚持打早打小,如市场监督部门应做好日常监督,对涉嫌“非吸”的违法行为做好监测预警;金融监管部门应加大资金流转监控,对高频次、大额度的资金流动做好跟踪分析,及早发现风险隐患;广告监管部门应加强专项监督,对涉嫌为“非吸”活动宣传的广告依法进行查处;基层街道、村居组织应推动群防群治,压缩“非吸”违法犯罪活动空间。

三是处置打击要提升效果。重大个案处置应由党委政府统一领导,由公安局、检察院、法院、市监局、金融办、银保监会、信访局等多个部门共同参与配合。“非吸”案件涉案财物应做好调查控制,由银行、公安等部门对涉案资金流向、涉案财产进行查实并保全。追赃退赔工作要在党委政府主导下,由公检法司共同开展,建议充分运用公安机关的办案资源,加强追赃,检察机关做好监督,法院参与做好分配,监管机关负责督促违法犯罪分子退赃赔偿。处置打击过程中要与党政部门协调沟通,做好善后和维稳工作,最大限度保障受害人的合法权益,将犯罪造成的不良影响降到最低。

(责任编辑:王峰)

 

 

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*课题主持人:胡勇,盐城市中级人民法院党组成员、副院长;课题组成员:方朝军、陈杰、王新房、窦晓春。

 

[1] 参见“民间借贷构成非法吸收公众存款罪并不当然影响民间借贷合同效力”,载《最高人民法院公报》2011年第11期。

[2] 参见卢君、肖瑶、刘懿:“关于非法吸收公众存款罪的几点思考”,载《人民司法》2013年第23期。

 

 
责任编辑:办公室